生產風險救濟基金制度之芻議

 

前言

   衛生署要成立生產風險救濟基金制度,首先觀念上必須澄清三個原則:

一 生產風險救濟制度目的是在提供被害人醫療不幸或醫療意外的急難救助,所以原則上這些醫療風險並非醫師的疏失所致,而是合併症或副作用導致的醫療不幸,或不可預料,不可抗力之醫療意外所釀成的傷害,接生醫師毫無過失可言,當然必須堅持不必受懲罰,也不必出錢,基金會更無理由對接生醫師代位求償。

. 風險「救濟」不同於過失「賠償」:救濟針對的是醫療不幸或醫療意外,而非醫師的醫療疏失。救濟的對象是不可抗力、不可意料的醫療意外與醫療不幸,此類傷害風險雖不一定會發生,何時發生也無法確定,當然醫師不能,也不必為此人禍或天災負任何賠償責任,因為即使處罰醫師也無法改變這種醫療非過失責任下的醫療意外發生率,所以通常都必須要透過國家福利的救助力量,來給予受害者定一點急難救助,並為為配合國家政策與社會責任所面對的風險,助病人一臂之力,如同藥害救濟基金,預防接種受害救濟基金一樣,政府為國民健康、保健防疫政策,當然要全權負責。

. 此點在生產風險救濟基金表現更為明顯,蓋婦女為配合國家人口政策,冒險懷孕生產;萬一不幸碰到生產風險醫療意外,原則上當然要全部由國家編列預算支付救濟,除非生產傷害是因接生醫師疏失所引起的,醫師才需自負過失賠償之責,否則如同藥害救濟基金,內科醫師有出錢嗎?如同預防接種受害救濟基金,小兒科醫師有出錢嗎?

所以說,婦女同胞為延續子孫培植國力,配合國家人口政策,必須冒著生命危險懷孕生產,生育風險下,不論是產婦植物人或嬰兒腦性麻疹的後遺症都完全由生產婦女概括承受,當然會直接影響人民生育的動機;此外醫療風險下造成體傷人亡的醫療意外責任,任由接生的產科醫師來承擔,也太不公平,不但會減低醫師從事接生業務的動機,也會間接影響醫療生態,此所以生產風險救濟基金之基金來源,應全由國家依出生數編列預算來負擔的最大理由。

 

壹 基金來源

.政府編列預算:中央健康保險局,按出生率,每生產例2000元(:4億元);國民健康局,每生產例編列1000元(2億元)

.嬰兒孕婦用品奶粉造業者及輸入業者繳納之徵收金

.滯納金。

.彩券收入

.其他:捐贈收入

.本基金之孳息收入[1]

 

貳 核撥方式

.責任基礎:指醫療不幸與醫療意外,醫療非過失責任。

.救濟項目與金額:

(一)生產風險救濟項目

1.傷害救濟項目包括產婦或新生兒死亡,產婦殘障或植物人,新生兒腦性麻痺,但排除胎死腹中或懷孕期間之合併症。

2. 給付分為產婦或新生兒的「死亡給付」及「傷殘給付」兩種。

(二)救濟給付標準如下:

1.產婦死亡最高給付新臺幣二百萬元。新生兒死亡最高給付新臺幣三十萬元。

2.死亡給付一次發給,不含精神慰撫金(非財產上之損賠償)。

3 產婦傷殘最高給付新臺幣二百萬元。新生兒傷殘最高給付新臺幣一百萬元。

4.傷殘給付分四期發給(產婦每期50萬,新生兒每期25萬),每六個月給付至款項發完或患者死亡為止。傷殘給付患者死亡後,不得再申請死亡給付。

關於分期給付的作法是為了防止病家在請領傷殘給付之後的道德或疏忽危險,在美國加州「醫療損害賠償改革法」中,強調定期金的作用非常重要,不僅在醫療事故的損害賠償中是重要的,就是在一般的民事侵權糾紛中,也有重要的作用。以定期金賠償在醫療事故損害賠償中的作用為例,在人身損害賠償制度中,定期金賠償適用於長期的賠償,包括對於造成殘疾的受害人生活補助費的賠償和今後醫療費、護理費的賠償。目前實行的一次性賠償就是把將來的多次性給付變爲現在的一次性給付,一來是給加害人以過大的賠償負擔,二來是受害人生存期間具有不確定性,而賠償則爲確定性,兩者之間的矛盾極爲突出,而適用定期金賠償的方法就會解決這樣的問題,可茲參考[2]

.審議辦法

.生產風險救濟之請求權人如下:

1.死亡給付:受害人之法定繼承人或其法定代理人。

2.傷殘給付:受害人本人或其法定代理人。

.審議標準/申請要件:

1.醫療不幸或意外事實---確有產婦或新生兒死亡或傷殘之事實與病歷証明。

2.因果關係排除法只要無法排除傷害和生產風險的關係,即認定為生產風險傷害(只要無法排除因果關係,即認定有因果關係,)。

3.醫師無故意或重大過失(明顯疏失)。

.三個月內議決:審議委員會受理案件後,應於收受之日起三個月內作成審定;必要時,得延長之。但延長期限不得逾一個月[3]:

.無代位求償因為事屬非過失責任,基金會不可向醫師代位求償[4]

.請求權時效:生產風險救濟之申請,請求權人應自知有生產風險傷害起,兩年內為之。為求法律安定性,兩年請求權時效應與醫事人員強制責任保險相同,不宜過長,蓋強制責任保險立法目的在使因醫療事故所致傷害或死亡之受害人迅速獲得基本保障,與生產風險救濟為遂行國家政策下的一種社會救助,其意旨在於傷害發生時協助受害者免於生活之急迫困窘相同,故申請處理之時限不宜過長

.訴訟併行,保留受害人訴訟權

惟若病家提起訴訟,即停止風險救濟申請審議,並計入時效期間,但不明定案件經核付救濟金後,當事人不得提起訴訟之限制[5],此點與強制責任保險不計入時效期間者迴異[6]之理由,最主要的是為了避免訴訟勞費,蓋(一)是在風險救濟類型化下,許多類型化的救濟理由昭然若揭,如抗治療癲癇藥Carbamazepine過敏引起的史帝文生---強生症候群或羊水栓塞,病家不需要再心存僥倖(二)是醫療非過失責任與過失責任為相對性的,請領訴訟判決醫療過失賠償金後,即使請領的救濟基金亦需歸還,故明定在醫療不幸或醫療意外事故發生後兩年,即超過請求權時效,避免多此一舉,並減少病家心存僥倖,不告白不告的心態,徒增醫師執業困擾

.歸還---返還其領取之救濟金

不同於上述藥害救濟基金會及預防接種受害救濟基金在返還其領取之給付方面規定[7],本文認為領取生產風險救濟基金之後,若被害人執意要控告醫師之過失責任,而且法院判決成立,意即醫師必須負擔過失賠償責任時,即代表受害人之醫療傷害既非不可避免、不可抗力的「醫療意外」,亦不是醫師盡最大努力亦無法迴避的醫療不幸,即醫療糾紛並非屬於醫療非過失責任之範疇時,則受害人在取得損害賠償金後,之前所領取之生產風險救濟必須歸還,全數退給基金會。

換句話說,過失責任與非過失責任為一體兩面,兩者不能併存,故請領風險救濟金就是代表醫師沒有過失責任的情況下,只因為醫療不幸或醫療意外方予以受害人風險救濟,所以不可能再請領過失責任損害賠償金。實務運作上必須強調的是,除非受害人確信醫師有重大過失,否則訴訟勞費,超過二年以上,受害人就可能喪失風險救濟基金的請求權時效,到時即使訴訟求賠不成,又無法回頭申請風險救濟金,反而兩邊落空得不償失。

 

 



[1] 參考藥害救濟基金收支保管及運用辦法」第4條:本基金之來源如下:一 藥物製造業者及輸入業者繳納之徵收金。二 滯納金。三 代位求償之所得。四 捐贈收入。五 本基金之孳息收入。六 其他有關收入。

[2] 楊立新,袁雪石, 論美國醫療損害賠償制度改革及其借鑒意義―以1975年加利福尼亞州醫療損害賠償改革法爲核心,中國法學網http://www.iolaw.org.cn/org_falixue.asp,2004-8-5最終瀏覽日參照。MICRA誕生於20世紀70年代早期的醫療過失危機。在當時,加州鉅額的醫療訴訟賠償和繁多的醫療訴訟案件加劇了加州保險公司之間的競爭,並進一步導致了加州衛生保健制度的危機,危機在1975年達到了高峰。在整個社會開始接受鉅額賠償甚至偶爾在醫療損害賠償案件中提出鉅額賠償之前,保險公司沒有機會製作調整保險費所必需的可靠統計資料。

[3]藥害救濟法第16條:「審議委員會受理藥害救濟案件後,應於收受之日起三個月內作成審定;必要時,得延長之。但延長期限不得逾一個月。

[4]藥害救濟法第18條:「主管機關給付藥害救濟後,發現有依法應負藥害賠償責任者,得於給付金額範圍內,代位請求賠償。」

[5] 參考賴清德立委醫療傷害處理法草案第二十二條:「請求權人同意補償金額並已領取者,補償基金會應將補償傷害報告書送該傷害地管轄法院審核。醫療傷害報告書經法院核定後,請求權人不得就該事件提起告訴、自訴或民事訴訟。」

[6]在本文之醫事人員強制責任保險芻議規定:前項時效完成前,請求權人已向保險人為保險給付之請求者,自請求發生效力之時起,至保險人為保險給付決定之通知到達時止,不計入時效期間。」

[7] 參照藥害救濟法第17條:「依規定已領取藥害救濟給付而基於同一原因事實取得其他賠償或補償者,於取得賠償或補償之範圍內,應返還其領取之藥害救濟給付」。

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